Monitoring provođenja antikorupcijskih politika u Bosni i Hercegovini

1. Finansiranje političkih partija

Ocjena: ★☆☆

Finansiranje političkih partija prati izvore finansiranja političkih stranaka, korišćenje ovih finansijskih sredstava, analizira zabranjeni prilozi i aktivnosti, kao i finansijska kontrola političkih stranaka, obaveza vođenja poslovnih knjiga i podnošenja finansijskih izvještaja i slično.

1.1. Bosna i Hercegovina

1.1.1. Analize

1.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Finansiranje političkih partija u BiH je regulisano poglavljem 15 Izbornog zakona, Zakonom o finansiranju političkih stranaka i nizom podzakonskih akata. Poglavlje 15 Izbornog zakona reguliše obavezu podnošenja predizbornih i postizbornih finansijskih izvještaja, njihov sadržaj, ovlaštene podnosioce, ovlaštenja Centralne izborne komisije (u daljem tekstu: CIK), obavezu podnošenja izjava o imovinskom stanju kandidata, ili izvještaji izabranih članova vlade, i određuje maksimalan iznos sredstava koje politički subjekt može potrošiti za finansiranje predizborne kampanje.

Zakonom o finansiranju političkih stranaka se regulišu način i uslovi pod kojima političke stranke i članovi političkih stranaka koji djeluju u njihovo ime osiguravaju sredstva za rad, tj. definišu se izvori finansiranja, korišćenje finansijskih sredstava, definišu se zabranjeni prilozi i aktivnosti, finansijska kontrola političkih stranaka, obaveza vođenja poslovnih knjiga i podnošenja finansijskih izvještaja, nadležnost i uloga CIK-a, te sankcije za nepoštivanje odredbi.

U martu 2024. godine Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini je nametnuo izmjene Izbornog zakona Bosne i Hercegovine[1] koje se odnose na zaštitu integriteta izbornog procesa. Ovim izmjenama omogućeno je uvođenje novih tehnologija u izborni proces, proširena je definicija zloupotrebe javnih resursa, propisane su mjere koje se odnose na izvještavanje o izbornim kampanjama, definisane su obaveze političkih subjekata vezano za podnošenje finansijskih izvještaja, njihovim sadržajem, te ovlaštenjima Centralne izborne komisije. Pored toga, izmjenama Zakona propisane su obaveze kandidata u vezi sa podnošenjem izjava o imovinskom stanju, određeni su limiti troškova kampanje, propisana je obaveza podnošenja više izvještaja o transakcijama sa posebnog računa za finansiranje kampanje. Također, jedna od značajnih odredbi je i obaveza državnih, entitetskih, kantonalnih i lokalnih institucija, kao i banaka, da na zahtjev CIK-a dostave sve relevantne podatke o donacijama, prihodima i rashodima političkih stranaka.

Osiguranje transparentnosti finansiranja političkih partija predstavlja jedan od 14 prioriteta koje je EU postavila za BiH u svom Mišljenju o zahtjevu za članstvo u EU u maju 2019. godine. Uprkos brojnim inicijativama i pokušajima da se poboljša zakonodavstvo i da se implementiraju GRECO preporuke, propisi još uvijek adekvatno ne adresiraju brojne zloupotrebe.

[1] OHR, Odluka kojom se donosi Zakon I izmjenama i dopunama Izbornog zakona Bosne i Hercegovine, dostupno na: https://www.ohr.int/decision-enacting-the-law-on-amendments-to-the-election-law-of-bosnia-and-herzegovina-17/

1.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆☆

Centralna izborna komisija (CIK BiH) je nadležna za primjenu Zakona o finansiranju političkih partija u BiH. Prema Zakonu, političke partije su obavezne dostaviti godišnje finansijske izvještaje, kao i postizborne finansijske izvještaje CIK-u, koja ima nadležnost da provjerava tačnost prihoda, ali ne i drugih dostavljenih podataka, zbog čega je neophodno uspostaviti reviziju troškova. Nadzor nad finansiranjem stranaka od strane CIK-a BiH je ograničen zakonskim okvirom i nedostatkom resursa, što dovodi do neblagovremenog otkrivanja kršenja zakona i zloupotreba, a kaznene mjere koje se primjenjuju nisu dovoljno oštre da bi motivisale političke stranke da se pridržavaju propisa. Iako su izmjenama zakona iz 2016. godine nadležnosti CIK BiH proširene, ova institucija se i dalje suočava sa nedovoljnim kapacitetima Službe za reviziju, na što godinama ukazuju GRECO, OSCE/ODIHR, TI BIH, ali i Europska komisija u izvještajima o BiH. Većina problema u implementaciji zakona i osiguranju transparentnosti finansiranja političkih partija u BiH proizlazi iz nedostataka u samom zakonu koje je neophodno otkloniti u skladu s GRECO preporukama.

Iako su nametnute izmjene Izbornog zakona trebale uvesti red u finansiranje stranaka i spriječiti zloputrebu resursa institucija, budžetskih sredstava i javnih funkcija za vođenje izborne kampanje, nejasno definisane odredbe su dovele do toga da ove izmjene nisu značajno uticale na zloupotrebe u izbornim kampanjama. Prema podacima TI BiH, svi nivoi vlasti su pred lokalne izbore 2024. godine podijelili oko 60 miliona KM kroz jednokratna davanja penzionerima i drugim kategorijama. Iako postoji jasna zakonska odredba koja zabranjuje indirektnu kupovinu glasova javnim sredstvima, skoro niko nije sankcionisan zbog ove pojave, prvenstveno jer je CIK kroz primjenu zakona u potpunosti obesmislio ove odredbe.[2]

Iako su ove izmjene trebale donijeti veću transparentnost i bolju kontrolu nad finansiranjem kampanja, praksa je pokazala da one nisu dovoljno precizno definisane niti dosljedno primjenjivane. Nametnute izmjene ostavile su značajan prostor za različita tumačenja, što je rezultiralo selektivnom primjenom propisa i nedostatkom efikasnih sankcija. Poseban problem predstavlja nejasno regulisanje zloupotrebe javnih resursa, gdje su uvedene zabrane formalno postavljene, ali bez javnih mehanizama nadzora i kažnjavanja. TI BiH je zatražio autentično tumačenje ove odredbe od strane OHR-a, koji je uprkos ozbiljnim pravnim i praktičnim dilemama, odbio dati zvanično tumačenje. TI BiH je još prilikom donošenja zakonskih izmjena upozoravao da nametanje tako važnih propisa bez ikakvih javnih konsultacija može dovesti do pravne nesigurnosti i selektivne primjene, što se u konačnici i obistinilo. Bez jasnih smjernica za institucije za nadzor omogućen je nastavak zloupotreba bez adekvatnih posljedica.[3]

Izmjene se primarno odnose na finansiranje kampanja, dok ključni problemi u finansiranju političkih stranaka ostaju neregulisani. Nejasna podjela troškova, nedovoljna kontrola i izostanak preciznih definicija i dalje otežavaju transparentnost izbornog procesa. Osim toga, Zakon o finansiranju političkih partija ne obuhvata zloupotrebu javnih sredstava i resursa, ostavljajući prostor za manipulacije. CIK ima ključnu ulogu u nadzoru sprovođenja propisa vezanih za finansiranje izborne kampanje. Njen mandat uključuje verifikaciju finansijskih izvještaja, kontrolu izjava o imovinskom stanju kandidata, te praćenje troškova kampanje. Međutim, nedostatak precizno definisanih procedura i ograničeni resursi CIK-a često dovode do situacija gdje zloupotreba javnih sredstava ostaje nedovoljno sankcionisana ili se otkriva prekasno. Time se stvara prostor za potencijalne zloupotrebe, koje mogu imati ozbiljne posljedice na fer i transparentan izborni proces.

Kada je riječ o trendovima u transparentnosti finansiranja stranaka, u Izvještaju o provođenju zakona iz nadležnosti Centralne izborne komisije BiH za 2024. godinu primijetan je nastavak trenda da stranke sve manje prijavljuju donacije pravnih lica, a uslijed prethodno izrečenih sankcija zbog primanja donacija pravnih lica koja sklapaju ugovore sa organima izvršne vlasti. Tako je su stranke tokom 2023. godine prijavile tek 0.42% priloga pravnih lica u ukupnom izvoru finansiranja političkih stranaka, što je dodatno smanjenje u odnosu na 2022. godine kada je prijavljeno 2,09% donacija pravnih lica.[4]

Prema podacima CIK, stranke su 2023. iz budžeta na svim nivoima vlasti dobile 19,6 miliona KM, što je na istom nivou kao i prethodne godine i iznosi 79,7% od ukupnog izvora finansiranja političkih partija u BiH.[5]

[2] TI BiH, Ko plaća izbornu kampanju? Stranke u izvještajima prikrile 2,6 miliona KM, izmjene Izbornog zakona nisu spriječile zloupotrebu resursa, https://ti-bih.org/ko-placa-izbornu-kampanju-stranke-uizvjestajima-prikrile-26-miliona-km-izmjene-izbornog-zakona-nisu-sprijecile-zloupotrebu-resursa/

[3] Monitoring izborne kampanje, Lokalni izbori 2024, content/uploads/2025/03/Monitoring-izborne-kampanje-Izbori-2024-WEB.pdf

[4] CIK, Izvještaj https://ti-bih.org/wpo provedbi zakona iz nadležnosti CIK BiH u 2024. godini , https://www.izbori.ba/Documents/CIK/GodIzvjestaji/2024/izvjestaj_o_provodjenju_zakona_iz_nadleznosti_CIKBIH_u_2024-bos.pdf

[5] Ibid

1.1.2. Preporuke

TI BiH je prethodnih godina kontinuirano zagovarao unapređenje zakonskog okvira i implementaciju GRECO preporuka, sa ciljem da se osigura transparentnost u finansiranju političkih partija, ali i da se otklone sve moguće zloupotrebe u izbornim kampanjama. Konkretno, preporuke se odnose na:

Definisati jasne i precizne formulacije, kao i jedinstveno tumačenje odredaba koje se tiču zloupotrebe javnih resursa kako bi se smanjio prostor za proizvoljna tumačenja odredaba zakona od strane CIK
Obezbijediti punu nezavisnost izborne administracije i integritet izbornog procesa, kako bi se svim političkim subjektima omogućila ravnopravna konkurencija
Ažurirati zakonske i podzakonske akte kako bi se obezbijedila usklađenost sa novim metodama zaobilaženja zakonskih odredbi koje političke stranke koriste
Osigurati pravovremen i efikasan nadzor koji će omogućiti pristup svim relevantnim informacijama i osigurati pridržavanje zakonskih propisa tokom izbornog procesa
Ojačati kapacitete CIK-a neophodne za finansijsku kontrolu političkih stranaka
Uspostaviti veći stepen transparentnosti i odgovornosti u finansiranju političkih stranaka, ojačati nadzor nad tim procesima, osigurati resurse za njegovu primjenu i uvesti odgovarajuće sankcije za kršenje propisa
Uvesti ograničenja na budžetsku potrošnju u predizbornom periodu
Uvesti ograničenja na zapošljavanja u javnoj upravi, preduzećima i fondovima u periodu od tri mjeseca prije izbora, uz izuzetke koji su nužni za nesmetano funkcionisanje javnih institucija
Jasno definisati granicu između stranačkih i javnih funkcija, uvesti ograničenja na korišćenje javnih funkcija u predizborne svrhe i uvesti pauze za političare koji obnašaju visoke javne funkcije tokom izborne kampanje
Hitno izmijeniti Zakon o finansiranju političkih stranaka koji će adresirati preporuke međunarodnih organizacija i civilnog društva

2. Javne nabavke

Ocjena: ★★☆

Javne nabavke su postupci nabavke robe, usluga ili radova koje sprovodi ugovorni organ ili sektorski ugovorni organ kao što je, na primjer, institucija vlasti, javno preduzeće ili javna ustanova.

2.1. Bosna i Hercegovina

2.1.1. Analize

2.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Tokom 2024. godine Parlamentarna skupština BiH je usvojila izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama (Službeni glasnik BiH br. 50/24). Ove izmjene zakona adresirale su pitanje žalbe na postupke javnih nabavki, te detaljnije propisale urednost žalbi, rokova na izjavljivanje žalbi na tendersku dokumentaciju, način postupanja sa neurednim žalbama, te iznose naknada, odnosno njihovo uvećanje za 50%, za pokretanje žalbenog postupka.

Pored toga, Vijeće ministara BiH je na 43. sjednici[1] usvojilo Strategiju javih nabavki za period 2024-2028. Strategija predviđa 43 mjere sa 72 konkretne aktivnosti koje imaju za cilj daljnje unapređenje efikasnosti i transparentnosti sistema, jačanje konkurencije, modernizaciju sistema i njegovo potpuno usklađivanje sa pravnom stečevinom Evropske unije u ovoj oblasti. Aktivnosti predviđene strategijom su usmjerene na unapređenje sistema pravne zaštite, usklađivanje postojećeg pravnog okvira sa evropskim direktivama, jačanje institucija i profesionalizaciju, uvođenje zelenih nabavki, povećanje transparentnosti, integriteta i kvaliteta procesa, uvođenje centralizovanih javnih nabavki, te osnaživanje mikro, malih i srednjih preduzeća u BiH za ravnopravno učešće na tržištu javnih nabavki u BiH.

Agencija za javne nabavke (AJN) unaprijedila je javni dio sistema e-Nabavki, omogućavajući pristup podacima u formatu otvorenih podataka koji su sada dostupni svima. Ipak, detalji o tenderskoj dokumentaciji ostaju dostupni samo registrovanim ponuđačima. Sredinom 2023. godine, AJN je uvela eReviziju, omogućila obuke korisnicima i pripremila priručnik za upotrebu tog modula.

Ipak, mnoge funkcionalnosti, kao što su elektronsko podnošenje i otvaranje ponuda, elektronska evaluacija, kao i objava ugovora na portalu, još nisu u potpunosti implementirane i predstavljaju oblasti za dalji napredak.

Praćenje realizacije ugovora i dalje je jedan od ključnih izazova, jer kršenje dogovorenih obaveza u ovoj fazi može ugroziti cijeli sistem javnih nabavki.[EB1]

[1] Vijeće ministara BiH, Saopćenje sa sjednica, Održana 43. sjednica Vijeća ministara BiH, https://vijeceministara.gov.ba/bs/portal/objava/council-of-ministers-of-bih-holds-its-43rd-session638464135310000000

2.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Tokom 2024. godine u BiH na javne nabavke potrošeno je 5.108.742,63 bez PDV-a, što predstavlja povećanje od oko 1% u odnosu na 2023. godinu kada je na javne nabavke potrošeno 5,06 milijardi KM. Udio javnih nabavki u ukupnom nominalnom BDP-u za 2023. godinu iznosi 9,78% što predstavlja smanjenje u odnosu na 2023. godinu kada je udio iznosio 10.31 %.[1]

Uvođenje izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama (ZIDZJN) donijelo je niz unapređenja, posebno u pogledu transparentnosti i strukture planiranja javnih nabavki, omogućivši precizniji uvid u planove i postupke koji ugovorni organi sprovode.

Međutim, uprkos pozitivnim zakonskim pomacima, praksa pokazuje da postoje ozbiljni izazovi u primjeni ovih propisa na terenu. Planiranje javnih nabavki i dalje ostaje jedan od najslabijih aspekata sistema, jer se ugovorni organi suočavaju s poteškoćama u poštovanju predviđenih procedura i rokova. Česte izmjene i dopune planova nabavki, često objavljene retroaktivno, dovode u pitanje funkcionalnost planova, koji bi trebalo da služe kao osnov za pravovremeno informisanje ponuđača i olakšanje njihovog planiranja poslovnih aktivnosti. U praksi, nepostojanje zakonski definisanih rokova za ažuriranje planova omogućava ugovornim organima da objave veći broj izmjena i dopuna nakon što su određene nabavke već realizovane, čime se narušava transparentnost procesa i stvara nepovoljno okruženje za potencijalne ponuđače.

Uočene ponavljajuće nepravilnosti i podaci koji pokazuju da prosječan broj prihvatljivih ponuda u postupcima javnih nabavki već godinama unazad iznosi manje od dvije. Tokom 2024. prosječan broj ponuda bio je 1,75 po postupku, dok je broj prihvatljivih ponuda iznosio samo 1,61. Ovi podaci pokazuju da nedostatak aktivne konkurencije u postupcima javnih nabavki ograničava mogućnost izbora, što umanjuje šansu za postizanje najpovoljnijih uslova i optimalne vrijednosti za novac.

[1] Agencija za javne nabavke BiH, Godišnji izvještaj o dodijeljenim ugovorima u postupcima nabavki u 2024. godini, https://ekonsultacije.gov.ba/legislativeactivities/details/127896?

2.1.2. Preporuke

Obavezno ažurno objavljivanje izmjena i dopuna planova nabavki
Uvođenje zakonske obaveze o objavljivanju izvještaja o realizaciji plana
Pojačan nadzor nad pregovaračkim postupcima bez objavljivanja obavještenja
Kontinuirano praćenje primjene postupaka male vrijednosti
Jačanje mehanizma praćenja i nadzora nad cijelim procesom, odnosno proširenje odredaba o aktivnoj legitimaciji i na druge javne institucije kojima je u nadležnosti zaštita javnog interesa
Ojačati kapacitete Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi

3. Sukob interesa

Ocjena: ★☆☆

Sukob interesa je naziv za situaciju u kojoj javni funkcioneri imaju lični interes koji utiče na zakonitost, otvorenost, objektivnost i nepristrasnost u obavljanju javne funkcije. Razlika između privatnih interesa i dužnosti javne funkcije često dovode do korupcije.

3.1. Bosna i Hercegovina

3.1.1. Analize

3.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★☆☆

Novi zakon o sprečavanju sukoba interesa u institucijama na nivou Bosne i Hercegovine usvojen je 8. marta 2024. godine, te predstavlja važan mehanizam u borbi protiv korupcije. Zakon je donio brojna kvalitativna poboljšanja, poput uspostave nezavisne Komisije koja je zamijenila dosadašnji politički način donošenja odluka o sukobu interesa, kao i osnivanje javnog registra imovine državnih funkcionera. Iako je zakon donio poboljšanja u odnosu na prethodni iz 2013. godine, uočeni su i određeni nedostaci:

One odredbe zakona koje su eksplicitno predviđale obavezu svim institucijama u BiH da Komisiji za odlučivanje o sukobu interesa dostavljaju podatke o imovini su izmijenjene u posljednji čas, te u konačnoj verziji se tek naglašava da će institucije sarađivati, bez eksplicitne obaveze, čime je ponovno ostavljen prostor za eventualne opstrukcije ovog mehanizma kontrole imovine javnih funkcionera
Način odlučivanje u Komisiji o razrješenju funkcionera koji predviđa konsenzus svih članova, odnosno dvotrećinsku većinu, u praksi može dovesti do toga da se sankcije koje predviđaju razrješenje ili ostavku uopše ne izriču
Zakon je većinom zadržao postojeća ograničenja u pogledu obavljanja višestrukih funkcija, dok je prag dozvoljenih prihoda iz budžeta za udruženja građana koja vode funkcioneri povećan sa 10.000 KM na 20.000 KM, odnosno sa 50.000 KM na 70.000 KM za sportska udruženja.

Također, važno je napomenuti da je cijeli proces donošenja zakona tekao mimo elementarnih međunarodnih standarda kao što su provođenje konsultacija, izrada procjene uticaja propisa i bazične transparentnosti procesa.[1]

[1] TI BiH, Zakon o sprečavanju sukoba interesa važan za prevenciju korupcije, procedura usvajanja nije transparentna, https://ti-bih.org/zakon-o-sprecavanju-sukoba-interesa-vazan-za-prevenciju-korupcijeprocedura-usvajanja-nije-transparentna/

3.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Rad Komisije za odlučivanje o sukobu interesa na nivou BiH osnovane po ranijem zakonu obilježile su nefunkcionalnost i političke blokade. Političke blokade u vidu obaranja kvoruma za rad intenzivirane su kada su na dnevni red sjednica uvrštavane odluke o predmetima koji se odnose na visokopozicionirane javne funkcionere. U 2024. godini Komisija je održala jednu sjednicu, na kojoj je doneseno osam odluka o pokretanju postupka, jednu o nepokretanju postupka, pet odluka o sankcionisanju sukoba interesa i tri odluke o obustavi postupka. Zbog kašnjenja u postupanju, Komisija je propustila priliku da izrekne novčane sankcije funkcionerima koji u trenutku sankcionisanja više ne obavljaju istu funkciju koju su imali u vrijeme nastanka sukoba interesa.

Komisija za odlučivanje o sukobu interesa u institucijama na nivou BiH, koja je uspostavljena novim Zakonom o sukobu interesa je počela sa radom u novembru 2024. godine. Međutim, sam proces izbora članova komisije je bio kontroverzan. Zajednička komisija za administrativne poslove Parlamentarne skupštine BiH je na sjednici u augustu 2024. godine utvrdila rang listu od ukupno 16 kandidata, od kojih je njih sedam bilo izabrano u Parlamentarnoj skupštini BiH.[1]

TI BiH je nakon imenovanja javno ukazivao i nadležnim institucijama prijavio potencijalni sukob interesa pojedinih članova. Nadležne institucije nisu postupile po prijavama. Prvi predsjedavajući Komisije, Dejan Ružić je u trenutku kandidovanja bio i sekretar parlamentarne komisije koja je provodila konkursnu proceduru, čime je dovedena u pitanje nepristrasnost u postupku. Član Komisije, Dženan Šečerbajtarević, je istvoremeno zaposlen kao policijski službenik u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu, iako Zakon o policijskim službenicima BiH izričito zabranjuje obavljanje bilo kakve javne funkcije uz tu dužnost.[2] Nakon spornih imenovanja članova Komisije, uslijedile su opstrukcije u vidu neusvajanja podzakonskih akata za njen dalji rad.

Komisija je od imenovanja do kraja 2024. godine imala ukupno 2 sjednice, od čega prva konstitutirajuća, na kojoj je izabran predsjedavajući komisije, dok je na drugoj sjednici usvojen Poslovnik o radu Komisije, te nije odlučivala po predmetima.[3] Poslovnik, kao ni drugi akti koje je Komisija donijela nisu javno dostupni. Početak rada komisije obilježile su i administrativne poteškoće u radu, počevši od izrade pečata komisije koji nije izrađen do kraja 2024. godine, te nepostojanje zvanične web stranice Komisije koje značajno utiče na transparentnost i javnost rada Komisije.

[1] Detektor.ba, Sumnja u proceduru izbora članova Komisije za odlučivanje o sukobi interesa, https://detektor.ba/2024/10/22/sumnja-u-procedure-izbora-clanova-komisije-za-odlucivanje-o-sukobuinteresa/

[2] Transparentno.ba, Za godinu dana državna Komisija nije izrekla nijednu kaznu za sukob intresa: Brojne opstrukcije u primjeni zakona, https://transparentno.ba/2025/10/30/za-godinu-dana-drzavna-komisija-nijeizrekla-nijednu-kaznu-za-sukob-interesa-brojne-opstukcije-u-primjeni-zakona/

[3] Komisija za odlučivanje o sukobu interesa u institucijama na nivou BiH, Izvještaj o radu za period 01.11.2024 – 31.12.2024.

3.1.2. Preporuke

Izmijeniti odredbe o imenovanju Komisije tako da se u potpunosti ukine etnički kriterij i da se članovi biraju isključivo na osnovu kompetencija, ugleda, stručnosti i integriteta, kroz transparentan postupak i unaprijed definisane objektivne kriterije
Nadležne institucije pri izboru i imenovanju članova Komisije trebaju osigurati da kandidati nisu u sukobu interesa, te razmotriti i provjeriti navode iz zaprimljenih žalbi i prijava o mogućem sukobu interesa članova aktuelnog saziva Komisije
Komisija treba u rokovima propisanim zakonom donijeti sve predviđene podzakonske akte (pravilnike), uz njihovu pravovremenu objavu i javnu dostupnost na web stranici Komisije
Komisija treba u rokovima propisanim zakonom uspostaviti i voditi sve zakonom predviđene registre, posebno javni registar imovine nosilaca javnih funkcija, uz redovno ažuriranje i provjeru podataka
Unaprijediti saradnju između Komisije i Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, posebno kroz jasno uređenje statusa i odgovornosti službenika u Odsjeku Komisije koji obavlja administrativne i tehničke poslove, kako bi se osigurali stabilni organizacioni i tehnički uslovi za rad Komisije.

3.2. Republika Srpska

3.2.1. Analize

3.2.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★☆☆

U Republici Srpskoj na snazi je Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti RS, koji je usvojen 2008. godine i čije se odredbe razlikuju u odnosu na državni zakon. Pored toga, Zakon nije usklađen sa međunarodnim standardima na što je upozorila i EU u svom mišljenju. Zakon je po mnogim svojim odredbama znatno drugačiji i blaži u odnosu na Zakon na državnom nivou, što za posljedicu ima neusklađenost zakonskog okvira i neravnopravnost nosioca javnih funkcija na različitim nivoima vlasti.

Osnovni zakonski nedostaci u odnosu na zakone na drugim nivoima vlasti su: uži krug lica, funkcija i institucija na koje se zakon odnosi, kraći rok za preuzimanje nespojivih funkcija po isteku mandata, veća vrijednost dozvoljenih poklona, znatno niže sankcije, itd.

Tokom 2023. godine izmijenjen Zakon o sukobu interesa RS u samo jednoj odredbi, te ova izmjena predstavlja korak unazad. Naime, izmijenjena je odredba kojom se legalizuju situacije u kojima javni zvaničnici obavljaju funkcije u upravljanju udruženjima koja se finansiraju iz javnih institucija, ukoliko ne primaju plaće iz tih udruženja. Ova izmjena uslijedila je kao odgovor na prijavu TI BiH protiv Milana Tegeltije, koji je savjetnik Milorada Dodika i imenovan je za predsjednika Fudbalskog kluba Borac, koji je od Vlade RS primio nekoliko miliona KM. Ova odredba, osim što nije usklađena sa zakonima o sukobi interesa ni na jednom nivou u BiH, suprotna je i drugim odredbama ovog zakona koje definišu da privatni interes zvaničnika uključuje svaku prednost za njega ili organizacije s kojima je imao ili ima poslovne, političke i druge veze.

3.2.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

U Republici Srpskoj, Komisija funkcioniše, ali je potpuno neefikasna zbog proizvoljnih tumačenja zakona i odluka koje se razlikuju čak i u identičnim slučajevima. Komisija je tokom 2024. godine održala ukupno 12 sjednica, donijela 5 rješenja, 23 mišljenja i 2 zaključka. Od pet donesenih rješenja, Komisija je utvrdila da niti u jednom od slučajeva nije utvrđen sukob interesa.[1] Ovaj broj je daleko manji od prethodne godine kada je komisija donijela čak 26 rješenja.

Međutim, vjerovatno najapsurdnija odluka Komisije odnosi se na slučaj Milana Tegeltije, gdje se Komisija retroaktivno pozvala na izmijenjenu verziju zakona, umjesto na prethodne odredbe koje su bile na snazi u vrijeme podnošenja prijave i situacije sukoba interesa. Nakon što je Zaključkom komisije 20.10.2023. godine obustavljen postupak, Transparency International u BiH je uložio žalbu, te je Komisija za žalbe donijela rješenje 16.12.2023. godine u poništila raniji Zaključak prvostepene komisije i vratila komisiji na ponovni postupak i odlučivanje. Međutim, Komisija je rješenjem broj 02-302-C723/24-0, O.C od 25.01. 2024. godine upet utvrdila da se Milan Tegeltija ne nalazi u sukobu interesa.

[1] Republička Komisija za utvrđivanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, Izvještaj o radu za 2024. godinu.

3.2.2. Preporuke

U cilju unapređenja sistema sukoba interesa na nivou RS, TI BiH predlaže izmjene zakonskog okvira koje će:

Proširiti krug lica na koje će se zakon primjenjivati, odnosno obuhvatiti sva izabrana imenovana i postavljena lica u organima, tijelima i preduzećima koje osniva entitet
Neophodno je harmonizirati zakon s drugim nivoima s ciljem eliminisanja razlika u pogledu lica na koje se zakoni primjenjuju i situacija koje dovode do sukoba interesa
Uvesti odredbe o zabrani zloupotrebe javnih resursa za političku promociju, odnosno uvođenje odredbi koje bi uspostavile distinkciju između obavljanja javne i stranačke funkcije
Osigurati da se članovi Komisije biraju putem javnog konkursa, na osnovu mjerljivih kriterija, kompetencija i iskustva
Ograničiti broj mandata članovima Komisije i predsjedniku Komisije
Uvesti zabranu ostvarenja dobiti i finansijskog interesa od privatnih preduzeća koja posluju sa državom
Uvesti obaveze podnošenja imovinskih kartona za nosioce javnih funkcija i uspostava učinkovite kontrole kroz administrativne, disciplinske i krivične sankcije,
Detaljno definisati ograničenja u obavljanju funkcija, angažmana i poslovanja nosilaca javnih funkcija u periodu od dvije godine nakon prestanka mandata, odnosno funkcije, s ciljem sprečavanja prakse korištenja uticaja koju nosilac funkcije može još uvijek imati u organima vlasti s ciljem sticanja koristi
Povećati novčane sankcije i uvesti dodatne sankcije kao što su razrješenje s dužnosti i poništenje djela nastalog u situaciji povrede zakona.

3.3. Federacija Bosne i Hercegovine

3.3.1. Analize

3.3.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★☆☆

Oblast sukoba interesa u FBiH regulisana je Zakonom o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji BiH iz 2008. godine, koji je zastario i u više elemenata nije usklađen sa državnim Zakonom donesenim 2024. godine. S obzirom na razlike u definicijama i ključnim institutima, potrebno je pokrenuti usklađivanje propisa radi ujednačavanja standarda i pravne sigurnosti. Ključni nedostatak trenutnog Zakona u FBiH se odnosi na tijelo nadležno za primjenu Zakona u ovom entitetu. Izmjenama Zakona o sukobu interesa u institucijama vlasti BiH, oduzeta je nadležnost Centralne izborne komisije (CIK BiH) za odlučivanje o pitanjima sukoba interesa. Dok je na državnom nivou nadležnost prebačena na parlamentarnu, a po zakonu iz 2024. godine na nezavisnu Komisiju, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u FBiH nije izmijenjen, što je dovelo do situacije u kojoj nijedna institucija na nivou FBiH nije nadležna za sprovođenje zakona.[1]

Iako je Vlada FBiH u augustu 2022. godine utvrdila i uputila u Parlamentu FBiH Prijedlog zakona o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti FBiH, koji je sačinjen još 2019. godine u saradnji sa predstavnicima međunarodnih institucija, te predstavlja svepobuhvatno rješenje za unapređenje sistema utvrđivanja sukoba interesa i provjere imovinskih kartona u FBiH, isti je povučen od strane Vlade FBiH u maju 2023. godine, te još uvijek nije vraćen u parlamentarnu proceduru. Tokom 2024. godine, uz podršku međunarodnih partnera, formirana je nova radna grupa za izradu nacrta Zakona, ali nije ostvarila vidljive rezultate, nakon čega je prestala sa radom i de facto se raspustila.

[1] https://ti-bih.org/wp-content/uploads/2021/04/Nacionalni-izvjestaj-2021_bos.pdf

3.3.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆

S obzirom da novi Zakon o sukobu interesa u organima vlasti FBiH nije usvojen, u FBiH od 2013. godine ne postoji institucija nadležna za njegovu primjenu, zbog čega sukob interesa u praksi prolazi nekažnjeno. Ovo je posebno sporno imajući u vidu da se zakon odnosi na hiljade javnih funkcionera na nivou FBiH, kantona i jedinica lokalne samouprave.

S druge strane, monitoring sukoba interesa koji TI BiH provodi dugi niz godina pokazuje da se veliki broj funkcionera upravo u ovom entitetu nalazi u sukobu interesa, zloupotrebljavajući nedostatak primjene zakona. TI BiH je javno upozoravao i ne slučajeve sukoba interesa gdje su nosioci javnih funkcija u isto vrijeme vlasnici ili su njihovi srodnici vlasnici privatnih preduzeća koja su poslovala sa javnim organima, što je također praksa koja bi, da postoji nadležno tijelo, prema postojećem Zakonu bila sankcionisana.

3.3.2. Preporuke

Usvajanje Zakona o sprečavanju sukoba interesa FBiH, koji uključuje:

Proširenje kruga lica na koje će se zakon primjenjivati, odnosno obuhvatiti sva izabrana imenovana i postavljena lica u organima, tijelima i preduzećima koje osniva entitet
Neophodno je harmonizirati zakon s drugim nivoima s ciljem eliminisanja razlika u pogledu lica na koje se zakoni primjenjuju i situacija koje dovode do sukoba interesa
Sprečavanje zloupotrebe javnih resursa za političku promociju, odnosno uvođenje odredbi koje bi uspostavile distinkciju između obavljanja javne i stranačke funkcije
Uspostava nezavisnog tijela za odlučivanje o sukobu interesa putem javnog konkursa, čiji članovi bi bili izabrani na osnovu kompetencija i iskustva
Jasna zabrana ostvarenja dobiti i finansijskog interesa od privatnih preduzeća koja posluju sa državom
Uvođenje obaveze podnošenja imovinskih kartona za nosioce javnih funkcija i uspostava učinkovite kontrole kroz administrativne, disciplinske i krivične sankcije
Detaljno definisati ograničenja u obavljanju funkcija, angažmana i poslovanja nosilaca javnih funkcija u periodu od dvije godine nakon prestanka mandata, odnosno funkcije, s ciljem sprečavanja prakse korištenja uticaja koju nosilac funkcije može još uvijek imati u organima vlasti s ciljem sticanja koristi
Povećati novčane sankcije i uvesti dodatne sankcije kao što su razrješenje s dužnosti i poništenje djela nastalog u situaciji povrede zakona
Regulisati sukob interesa jedinstvenim zakonom na nivou FBiH, koji će se primjenjivati na javne funkcionere u organima vlasti FBiH, kantona i općina, te izbjegavati usvajanje kantonalnih zakona u ovoj oblasti, kako bi se osigurali pravna sigurnost i harmonizovan pristup.

3.4. Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine

3.4.1. Analize

3.4.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★★

U martu 2021. godine Brčko Distrikt BiH je usvojio novi Zakon o sprečavanju sukoba interesa u institucijama Brčko Distrikta BiH, u čijoj je izradi učestvovao i TI BiH zajedno sa predstavnicima međunarodnih organizacija. U obrazloženju samog Nacrta naglašeno je da je potreba donošenja Zakona prepoznata od strane relevantnih organa zaduženih za provođenje zakona iz ove oblasti, nevladinog sektora, kao i od strane međunarodnih organizacija koje se bave ovim pitanjem (VE, EU, GRECO, OHR, OSCE, OECD i dr.).

Zakon utemeljuje jasne smjernice, postupak prijave i provjere imovine, obavezu izvještavanja, te sankcije kako bi se osiguralo da nosioci javnih funkcija obavljaju svoje aktivnosti u skladu sa javnim interesom, te je njegovo usvajanje pozdravio i OHR. Pored toga, u zakonu je implementirana većina preporuka međunarodnih organizacija i TIBIH, kao što su širi krug lica i funkcija na koji se zakon primjenjuje, zabrana korištenja političke funkcije za izbornu promociju, ograničenja na zapošljavanja članova uže porodice, ograničenja nakon prestanka funkcije koja su na snazi 12 mjeseci, ograničenja u odnosu na privatna preduzeća i finansijske interese i slično.

3.4.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★★

Zakonom iz 2021. godine uspostavljena je Komisija za sprečavanje sukoba interesa u institucijama Brčko Distrikta. Komisiju čine predsjednik i dva zamjenika.

Prema izvještaju o radu za 2024. godinu,[1] Komisija je tokom 2024. godine održala 44 sjednice sa ukupno 140 tačaka dnevnog reda. Tokom 2024. godine Komisija je pokrenula dala 25 mišljenja na osnovu zahtjeva za davanje mišljenja, te je vodila 16 postupaka. U vođenim postupcima, u tri slučaja je utvrđeno postojanje sukoba interesa o izrečene su novčane kazne, dva predmeta nisu završena tokom 2024. godine, jedan predmet je obustavljen, u četiri predmeta je donijeta odluka o nepokretanju postupka ili odbacivanju prijave, dok je u pet slučajeva prijava odbačena radi nenadležnosti.

[1][1] Komisija za odlučivanje o sukobu interesa Brčko Distrikta, Izvještaj o radu Komisije za odlučivanje o sukobu interesa za 2024 godinu, https://www.sukobinteresabd.ba/dokumenti/izvestaj_o_radu_komisije/bs/Izvje%C5%A1taj%20o%20radu%20Komis

3.4.2. Preporuke

Obezbijediti materijalne, finansijske i ljudske kapacitete za rad Komisije
U narednom periodu raditi na unapređenju zakonskog okvira u vidu povećanja sankcija za zvaničnike koji se nađu u sukobu interesa osoba.

4. Zaštita zviždača

Ocjena: ★★☆

Zviždač (eng. whistleblower) je osoba koja javno upozorava na ilegalne aktivnosti (primjerice korupcija, nedolično ponašanje, kršenje zakona, ili zlouporaba ovlasti) moćnih pojedinaca. Uglavnom se opisuje kao akcija hrabrih pojedinaca koji iz moralnih razloga unatoč riziku za vlastitu karijeru odlučuju javno progovoriti o nezakonitim ili neetičkim ponašanjima nadređenih osoba.

4.1. Bosna i Hercegovina

4.1.1. Analize

4.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Državni zakon pravnu zaštitu pruža prijaviocima korupcije koji su zaposlenici institucija Bosne i Hercegovine (i pravnih lica koja osnivaju institucije Bosne i Hercegovine), čime je opseg lica na koja se zakon odnosi izuzetno sužen. Ovaj zakon predviđa tzv. administrativnu zaštitu kroz eksterni model, ili zaštitu koju pruža posebna nezavisna institucija - Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije (APIK). APIK na osnovu prijave uzbunjivača podnesene u dobroj vjeri, dodjeljuje status uzbunjivača u roku od 30 dana od dana obraćanja, bez obzira da li su štetne mjere nastupile ili se samo sumnja da bi se one mogle desiti. Prijavilac korupcije koji zahtjeva dodjelu statusa uzbunjivača nema mogućnost žalbe na odluku kojom se odbija zahtjev. Najznačajnija nadležnost APIK-a sastoji se u mogućnosti otklanjanja štetne radnje u slučaju kada se takva radnja preduzima prema zaštićenom prijaviocu korupcije kao vid odmazde, ili zbog podnijete prijave korupcije. APIK može izdati instrukciju rukovodiocu institucije kako bi se otklonila posljedica nanesena uzbunjivaču štetnom radnjom, dok Zakon predviđa i novčane kazne (u iznosu od 10.000 do 20.000 KM) ako rukovodilac institucije ne postupi po datoj instrukciji i ne izvrši korektivnu mjeru (oktlanjanje štetne radnje).

Posebna pravna zaštita lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BiH postoji, ali se ona ne može smatrati naprednom jer mehanizmi pružanja podrške i načini otklanjanja štetnih posljedica zbog prijava korupcije su nedovoljno razvijeni i efikasni. Opseg primjene zakona je izuzetno sužen, zbog čega je i mogućnost zaštite prijavitelja korupcije ograničena na uposlenike u institucijama u javnom sektoru, isključujući u potpunosti privatni sektor. Pored toga, zakon ne propisuje gotovo nikakvu proceduru za dodjelu statusa zviždača, niti propisuje nadležnost APIK-a da posebnim aktom uredi to pitanje. Uprkos navedenom, APIK je usvojio pravilnik koji uređuje proceduru za dodjelu statusa, ali na dosta uzak način, gdje je između ostalog propisano da o zahtjevu odlučuje direktor APIK-a zaključkom. TI BiH je ukazivao da za donošenje ovakvog podzakonskog akta nije postojao valjan pravni osnov, pa su i uslovi propisani njime, kao i postupak odlučivanja, pravno ništavi. Nadalje, TI BiH ukazuje da se o pitanjima koja su uređena zakonom APIK ne može donositi odluke zaključkom, te da je dodatni problem što prilikom obavještavanja zvizdača o neprihvatanju dodjele statusa nema obrazloženja, te im je uskraćena mogućnost žalbe nakon odluke APIK-a o zahtjevu za dodjelu statusa zviždača. Sve ovo skupa unosi pravnu nesigurnost kod zviždača, sužava njihova prava i negativno se odražava na ostvarivanje ciljeva zakona, te je zbog toga neophodno uskladiti Zakon sa međunarodnim standardima, proširiti opseg zaštite i mogućnost pravnih lijekova za prijavitelje korupcije.

4.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆☆

Prema podacima koje je APIK dostavio, u toku 2024. godine APIK je zaprimio samo jedan zahtjev za dodjelu statusa uzbunjivača, te je isti odbijen zbog neispunjenosit zakonskih uslova za dodjelu statusa zaštićenog prijavitelja korupcije.[1] Ovi podaci još jednom pokazuju na endemsko odsustvo povjeranja u pružene mehanizme zaštite. U slučaju državnog zakona to je posebno sporno jer prijavioci korupcije koji zahtjevaju status zaštićenog prijavioca nemaju mogućnost da se žale na odluku APIK-a, pa je sve prepušteno diskrecionoj ocjeni i praksi ove institucije. Dodatno, prijavioci korupcije koji su se obraćali TI BiH-u navodili su neprofesionalan pristup službenika koji zaprimaju prijave, uključujući pokušaje zastrašivanja i propitivanje motiva za prijavu, što nije u skladu sa svrhom zakona niti sa standardima zaštite prijavilaca korupcije u EU.

[1] Prema informaciji/dopisu Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, broj: UPI-06-12-I-3-2/25 od 30.05.2025.g

4.1.2. Preporuke

Proširiti obim primjene zakona na način da je primjenjiv i na privatni sektor u skladu sa međunarodnim standardima
Unaprijediti zakon na način da se predvidi mogućnost izjavljivanja žalbe na odluke APIK-a kojima se odbija zahtjev za dodjelu statusa zaštićenog prijavioca.
Razmotriti opciju da se na i državnom nivou uvede sudski model kao eksterni vid zaštite kako bi se harmonizovala zaštita na svim nivoima vlasti
APIK treba uvesti obaveznu obuku i jasne protokole za uposlenike koji zaprimaju prijave, usmjerene na profesionalan, nepristrasan i podržavajući pristup prijaviocima korupcije, uz redovan nadzor kvaliteta postupanja i mehanizam za pritužbe na neprimjeren tretman.

4.2. Republika Srpska

4.2.1. Analize

4.2.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

U Republici Srpskoj oblast zaštite prijavitelja korupcije je regulisana Zakonom o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Republike Srpske, koji predviđa garantovanu zaštita za sve zaposlene u javnom i privatnom sektoru, kroz internu i eksternu zaštitu lica koja prijavljuju korupciju. Interna prijava podnosi se "odgovornom licu", to jest rukovodiocu organa, institucije ili poslovnog subjekta u kojem je pokušana ili izvršena korupcija, odnosno u kojem je došlo do povrede ili ugrožavanja prava prijavioca korupcije. Eksterno prijavljivanje korupcije vrši se kod policije i tužilaštva. Pored njih, kao veoma korisnu dopunu, Zakon prepoznaje kao adresante i organizacije civilnog društva koje se bave zaštitom ljudskih prava i borbom protiv korupcije, te se obraćanje ovim tijelima može vršiti bez obzira na to da li je prije pokušano unutrašnje uzbunjivanje. Međutim, ovaj zakon nije predvidio mogućnost obraćanja prijavitelja korupcije javnosti, odnosno nije predvidio zaštitu ukoliko to takvog obraćanja dođe, što predstavlja krupnu manjkavost ovog zakonskog rješenja.

Kvalitet sudske zaštite se ispostavlja kao snažniji i sadržajniji u odnosu na administrativnu zaštitu na državnom nivou jer u slučaju prve zaštite sud, između ostalog, može odrediti i naknadu štete prijaviocu koji je izložen represalijama zbog prijave korupcije. Iako su rokovi skraćeni i prohodnost postupka zagarantovana nešto modificiranim odredbama u postupku sudske zaštite (revizija je npr. kao vanredni pravni lijek uvijek dopuštena), poslovična sporost sudova, neefikasnost sudskih postupaka i moguća nesenzibiliziranost sudija redovne nadležnosti na specifične predmete zaštite, u kojima su neophodne hitne i neodgodive mjere, stavljaju opravdanu sumnju i na ovaj vid zaštite. Pored toga, definicija korupcije, od koje neposredno zavisi opseg zaštite prijavilaca, usko je definisana u RS (za razliku od državne razine) i svodi korupciju samo na kvalitet krivičnog djela (protiv službene dužnosti). TI BiH je u više navrata predlagao da se u RS produže rokovi kod podnošenja tužbe (po ugledu na Zakon o zabrani diskriminacije) zbog šetnih posljedica koje trpe zviždači, kao i kod revizije, te da se u postupak zaštite uvede istražno načelo, a sve kako bi se ojačao (procesni) položaj zviždača u sudskom postupku. I kako bi eksterni model zaštite bio dostupan većem broju lica jer prema iskustvu iz prakse mnogi se odlučuju na ovaj vid zaštite nakon što prođe duži vremenski period od preduzimanja štetnih radnji.

4.2.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆☆

Sami zakonski propisi, i pored opisanih nedostataka, pružaju dovoljno osnova za izvjesni vid zaštite lica koja prijavljuju korupciju. Prema podacima koje je Ministarstvo pravde RS dostavilo[1], u toku 2023. godine nije bilo evidentiranih internih prijava/postupaka za zaštitu lica koja su prijavila korupciju.

Prema Zakonu, Ministarstvo pravde RS je obavezno na svojoj internet stranici objaviti podatke o broju i ishodu primljenih prijava i postupaka za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju (koji se vode i koji su okončani u protekloj poslovnoj godini), a po dostavljanju od odgovornih lica i nadležnih sudova. Praksa objavljivanja podataka na internet stranici Ministarstva je djelimično uspostavljena. Na internet stranici Ministarstva pravde je objavljen Analitički izvještaj krivičnih djela sa elementima korupcije za 2024. godinu, koji, između ostalog, sadrži podatke o broju predmeta za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, ali ne sadrže podatke o ishodu istih.[2] Prema ovom izvještaju, tokom 2024. godine nije bilo zaprimljenih prijava i sprovedenih postupaka za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, dok je bio tek jedan sudski postupak tokom 2024. godine koji je vezan za Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju.

Podaci o primjeni zakona ipak zabrinjavaju i ukazuju na to da se postojeći mehanizmi zaštite nikako ili nedovoljno koriste, te upućuju na zaključak da postoji značajno nepovjerenje u institucije koje sprovode propise i u način primjene zakonima garantovane zaštite.

[1] Dopis Ministarstva pravde Republike Srpske broj: 08.050/052-2025/24 od 14. marta 2024. godine

[2] Izvještaj sudova u Republici Srpskoj o postupcima sprovedenim u vezi sa Zakonom o zaštiti lica koja prijavljuju korupcijeu u 2024. Godini

4.2.2. Preporuke

Produžiti rokove u postupku sudske zaštite lica koja prijavljuju korupciju u Republici Srpskoj,
Uvesti istražno načelo u postupak zaštite,
Proširiti definiciju korupcije i na druge vidove nepravilnosti koji se prijavljuju, kao što su prijave o kršenjima osnovnih ljudskih prava, opasnostima po javno zdravlje i životnu sredinu,
Uspostaviti mehanizme potpunog izvještavanja o primjeni zakona i nastaviti sa jačanjem obuka sudija i službenika koji rade na primjeni zakonskih propisa u vezi sa zaštitom prijavilaca korupcije, a sve kako bi se osigurala učinkovitija primjena zakona.

4.3. Federacija Bosne i Hercegovine

4.3.1. Analize

4.3.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★☆☆

Na nivou FBiH još uvijek nije usvojen Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije, te prijavioci korupcije iz radnog okruženja, zaposleni u javnom i privatnom sektoru trenutno ne uživaju posebnu pravnu zaštitu. Vlada FBiH je u augustu 2022. godine utvrdila Prijedlog zakona o zaštiti prijavitelja korupcije i isti je upućen Parlamentu FBiH. Prijedlog koji je upućen Parlamentu FBiH predviđa istu vrstu zaštite kao na nivou Republike Srpske. Međutim, novoimenovana Vlada FBiH je u maju 2023. godine povukla zakon iz parlamentarne procedure, te isti nikad nije vraćen u proceduru.

4.3.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆☆

Obzirom da u FBiH nije usvojen zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju, u ovom entitetu nije moguće govoriti o implementaciji.

4.3.2. Preporuke

U što hitnijem roku usvojiti Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju na nivou Federacije BiH kako bi se osigurala zaštita prijavilaca korupcije na teriroriji cijele BiH,
Usvojiti zakonske odredbe koje će omogućiti prijavu korupcije i drugih vidova nepravilnosti, kao što su prijave o kršenjima osnovnih ljudskih prava, opasnostima po javno zdravlje i životnu sredinu,
Osigurati da se zakon primjenjuje i na javni i na privatni sektor u skladu s međunarodnim standardima,
Zakonom omogućiti sudski model zaštite prijavitelja korupcije,
Uspostaviti mehanizme izvještavanja o primjeni zakona i uspostaviti sistem obuka sudija i službenika koji rade na primjeni zakonskih propisa u vezi sa zaštitom prijavilaca korupcije, a sve kako bi se osigurala učinkovitija primjena zakona.

4.4. Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine

4.4.1. Analize

4.4.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine je 2018. godine usvojio Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju, kojim se pruža pravna zaštita prijaviteljima korupcije koji su zaposlenici u organima javne uprave i institucijama, javnim preduzećima, ustanovama i drugim pravnim licima koje je osnovao Distrikt, pravnim licima i preduzetnicima, kao i svako drugo punoljetno lice bez obzira na radno-pravni status. Ovaj zakon predviđa tzv. administrativnu zaštitu kroz eksterni model, ili zaštitu koju pruža posebna nezavisna institucija – Ured za prevenciju korupcije i koordinaciju aktivnosti na suzbijanju korupcije (Ured).

Ured na osnovu prijave zviždača podnesene u dobroj vjeri, dodjeljuje status zviždača licu koje je podnijelo prijavu u roku od 30 dana od dana obraćanja Uredu, bez obzira da li su štetne radnje nastupile ili se samo sumnja da bi se one mogle desiti. Status zviždača dodjeljuje se samo podnositelju zahtjeva koji je ranije podnio prijavu zbog sumnje ili okolnosti na postojanje korupcije. Prijavljivanje je "zaštićeno" od dana podnošenja prijave o korupciji (bez obzira na datum dobijanja statusa uzbunjivača). Ured obavještava zviždača o dodijeljenom statusu. Nije izričito propisan način obavještavanja niti mogućnost pravnog lijeka u slučaju da on bude uskraćen.

Najznačajnija nadležnost Ureda ogleda se u mogućnosti otklanjanja štetne radnje u slučaju kada se takva radnja preduzima prema zaštićenom zviždaču kao vid odmazde, ili zbog podnijete prijave korupcije. Ured može izdati instrukciju rukovodiocu organa javne uprave i institucije, javnog preduzeća, ustanove i drugog pravnog lica koje je osnovao Distrikt, pravnog lica i preduzetnika, kako bi se otklonila štetna posljedica nanesena zviždaču. Također, zakon predviđa i novčane kazne u iznosu od 1.000 do 3.000 KM za rukovodioca institucije ukoliko ne postupi prema izdatoj instrukciji Ureda.

4.4.1.2. Implementacija

Ocjena: ★☆☆

Prema Godišnjem izvještaju o radu Kancelarije za prevenciju korupcije i koordinaciju aktivnosti na suzbijanju korupcije u Brčko Distriktu BiH za 2024. godinu, tokom 2024. godine nije bilo zaprimljenih novih zahtjeva za dodjelu statusa zvizdača. Ova situacija ukazuje za potrebu daljnjeg rada na promociji mehanizma zaštite i podizanja svjesti građana o njihovim pravima i obavezama prema zakonu.

4.4.2. Preporuke

Unaprijediti zakon na način da se predvidi mogućnost izjavljivanja žalbe na odluke Ureda kojima se odbija zahtjev za dodjelu statusa zaštićenog prijavioca.
Razmotriti opciju da se na nivou Brčko Distrikta uvede sudski model kao eksterni vid zaštite kako bi se harmonizovala zaštita na svim nivoima vlasti.
Uspostaviti mehanizme izvještavanja o primjeni zakona na i nastaviti sa jačanjem obuka službenika koji rade na primjeni zakonskih propisa u vezi sa zaštitom prijavilaca korupcije, a sve kako bi se osigurala efektivnija primjena zakona.

5. Sloboda pristupa informacijama

Ocjena: ★★☆

Sloboda pristupa informacijama je conditio sine qua non demokratskog procesa i predstavlja ustavnu kategoriju koje se pojavljuje kao samostalno pravo, odnosno kao sastavni dio prava na slobodno izražavanje utvrđeno članom 10. EKLJP-a. Ovo je osnovno demokratsko pravo građana i veoma važno sredstvo u obezbjeđivanju vladavine prava i dobrog upravljanja.

5.1. Bosna i Hercegovina

5.1.1. Analize

5.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Parlamentarna skupština BiH je u augustu 2023. godine usvojila novi Zakon o slobodi pristupa informacijama na nivou institucija BiH. Iako je zakon predstavljen kao unapređenje proaktivnog objavljivanja informacija i transparentnosti institucija na državnom nivou, organizacije civilnog društva u BiH su još 2021. godine upozoravale da predloženi zakon propisuje širok spektar ograničenja i izuzetaka od obaveze objavljivanja informacija, koji je čak širi od prethodnog, te da nije osigurano da po žalbama zbog pogrešne primjene zakona postupa nezavisan drugostepeni organ koji za svoj rad odgovara zakonodavnom tijelu i u čijem je ekskluzivnom mandatu pristup informacijama od javnog značaja. Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine i Vijeće ministara Bosne i Hercegovine potpuno su ignorisali sve dostavljene komentare organizacija civilnog društva, kojih je bilo više od 200, bez da su isti razmatrani, a na što je također upozorio i Ured za zakonodavstvo BiH.

S drugim popisom propisanih izuzetaka, evropski standard otvorenog i slobodnog pristupa informacijama pretvoren je u izuzetak, a ne pravilo, što u praksi dovodi do nemogućnosti pristupa velikoj količini informacija od javnog značaja. Zabrinjavajuća je odluka da Žalbeno vijeće pri Vijeću ministra BiH preuzme ulogu drugostepenog organa za sve posebne upravne postupke pristupa informacijama na državnom nivou, imajući u vidu da se ono ne može poistovjetiti sa instutucijama Povjerenika za pristup informacijama kakve postoje u zemljama našeg okruženja, a koje su zasebne institucije koje za svoj rad direktno odgovoraju zakonodavnom tijelu i javnosti. Dosadašnje iskustvo Transparency International u BiH pokazalo je da su od ukupno četiri upravna spora pokrenuta protiv odluka Žalbenog vijeća donesenih na osnovu ranije važećeg zakona, sva četiri spora u konačnici su riješena u korist naše organizacije, dok su odluke Žalbenog vijeća poništene.

Istovremeno, zabrinjava i produženje rokova za donošenje drugostepene odluke u slučajevima kada je potrebno razmotriti pravilnost sprovedenog testa javnog interesa gdje je rok za donošenje drugostepene odluke 60 dana, kao i u slučajevima kada se traži mišljenje sigurnosnog tijela i kada je rok za donošenje drugostepene odluke 90 dana od dana prijema žalbe.

Novi Zakon propisuje obavezu institucijama na državnom nivou da proaktivno objavljuju informacije, odnosno katalog informacija koje trebaju biti objavljene na zvaničnim web stranicama javnih institucija, odredbe o otvorenim podacima i ponovnoj upotrebi dokumenata. Obaveza proaktivnog objavljivanja informacija može biti predmet inspekcijskog nadzora, a neobjavljivanje informacija predviđeno je kao jedan od prekršaja u novom zakonu za koji se odgovornom licu u instituciji može izreći novčana kazna u iznosu od 500,00 KM do 5000,00 KM.

5.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Odredbe o proaktivnom objavljivanju informacija pojedini organi tumače diskreciono, što je najvidljivije u praksi Ministarstva pravde Bosne i Hercegovine koje nije objavljivalo nacrte zakona od najvećeg javnog interesa, iako je ova obaveza uspostavljena i Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa BiH. TI BiH je u više navrata upozoravao na štetnu praksu neobjavljivanja sadržaja najznačajnijih zakona, te na mijenjanje njihovih sadržaja bez učešća javnosti jednom ili čak i više puta. Na taj način zainteresovanoj javnosti omogućavan je uvid tek kada su ovi zakoni upućeni u parlamentarnu proceduru. U konačnici, javnost je lišena bilo kakvih informacija vezanih za sam zakonodavni proces, kao i sadržaj važnih odluka, što ne samo da ukazuje na nedostatak transparentnosti, već utiče i na kvalitet rješenja koja se usvajaju, te na povjerenje javnosti u rad javnih institucija.

Prema nalazima Analize prava na pristup informacijama u BiH za 2024. godinu[1] ukupno u BiH 56.5% javnih organa na svim nivoima vlasti je dostavilo odgovore u zakonski predviđenom roku. Rezultati su pokazali da organi sa državnog nivoa vlasti postupaju po zahtjevima u zakonskom propisanom roku, te u najvećem procentu usvajaju zahtjeve za pristup informacijama.

Kada je u pitanju materijalna primjena zakona, rezultati pokazuju da javni organi češće pribjegavaju odbijanju pristupa informacijama, ukoliko su u pitanju kopije određenih dokumenata, nego kada su u pitanju statistički podaci. Kao najčešći razlozi za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama navođena je zaštita ličnih informacija, te isticana argumentacija da dostavljanje informacija kao što su ime i prezime zaposlenog, iznos plate i naknade, kopije ugovora o djelu, predstavljaju informacije koje se odnose na privatnost trećih lica zbog čega informacije treba izuzeti od objavljivanja.

Do usvajanja novog Zakona, Institucija ombudsmana za zaštitu ljudskih prava Bosne i Hercegovine bila je zakonom ovlaštena da predlaže instrukcije o primjeni ovog zakona svim nadležnim ministarstvima unutar Bosne i Hercegovine, te je postojala obaveza da se u rješenju kojim se odbija pristup informacijama stranci dostavi uputa o pravu da se obrati Instituciji ombudsmana, što sada nije slučaj. U Godišnjem izvještaju o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2024.g.[2] objavljeno je da su ombudsmani u navedenom izvještajnom periodu zaprimili 241 žalbu vezanu za kršenje prava na pristup informacijama, te su izdali 82 preporuke nadležnim organima. Žalbe su se najvećim dijelom odnosile na:

Neodlučivanje javnih organa po zahtjevima za pristup informacijama u zakonom propisanom roku
Odlučivanje nakon isteka zakonskog roka
Nepostupanje drugostepenog organa po prigovoru
Odbijanje pristupa informacijama
Neadekvatno utvrđivanje izuzetaka i provođenje testa javnog interesa
Kršenje prava dvostepenosti postupka

Kako navodi Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH u svom izvještaju za 2024. godinu, u toku 2024. godine smanjen je broj žalbi koje se odnose na povredu zakona na državnom nivou, te su sve skoro podnešenje prema starom Zakonu o slobodi pristupa informacijama.

[1] TI BiH i Vaša prava BiH, Alaliza prava na pristup informacijama u BiH, https://ti-bih.org/wpcontent/uploads/2024/11/TI-BiH-Pristup-informacijama-u-BiH_WEB.pdf [2] https://www.ombudsmen.gov.ba/documents/obmudsmen_doc2025042115250331bos.pdf

5.1.2. Preporuke

Preciziranje testova srazmjernosti i javnog interesa
Propisati da se rok za postupanje po zahtjevu počne računati od dana prijema zahtjeva
Ujednačavanje rokova za postupanje Žalbenog vijeća po žalbi s opštim rokom za postupanje po žalbi
Propisati sankcije za nepoštovanje zakonom propisanih rokova
Promjena politike izricanja novčanih kazni

5.2. Republika Srpska

5.2.1. Analize

5.2.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Zakon o slobodi pristupa informacijama RS sadrži slične nedostatke na koje je ukazano u komentarima koji se odnose na zakon u FBiH, sa razlikom što ne sadrži odredbe o inspekcijskom nadzoru, a što u praksi predstavlja dodatno ograničenje u postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama. Naime, u slučajevima kada se nezadovoljna stranka obrati Upravnoj inspekciji RS sa zahtjevom za vršenje inspekcijskog nadzora zbog kršenja odredaba Zakona, inspektori odbijaju da postupe po zahtjevu stranke zbog toga što im nije propisana nadležnost za postupanje u samom Zakonu, iako je ista propisana u Zakonu o upravnoj inspekciji RS, u kontekstu postupanja inspektora u svim slučajevima kada se krše propisi u opštim i posebnim upravnim postupcima.

Pored navedenog, Zakon o slobodi pristupa informacijama RS razlikuje su u odnosu na ostala dva zakona i zbog tog što u istom nije precizirano da se o zahtjevima za pristup informacijama odlučuje u formi rješenja što u praksi stvara zabune. Kroz sudsku praksu se ipak izgradio stav da su svi akti o kojima odlučuju javni organi po zahtjevima za pristup informacijama upravni akti, i da se u odnosu na njih garantuje sudska zaštita.

5.2.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Prema nalazima Analize prava na pristup informacijama u BiH za 2024. godinu[1] ukupno u BiH 56.5% javnih organa na svim nivoima vlasti je dostavilo odgovore u zakonski predviđenom roku. Rezultati navedenog istraživanja jasno ukazuju da su javni organi generalno upoznati sa zakonima o slobodi pristupa informacijama, međutim jedan od suštinskih problema koji se javljaju jeste neozbiljan pristup prilikom primjene odredaba zakona. Prekoračenje zakonskih rokova, nedonošenje odluka po zahtjevima u zakonom propisanoj formi i uporno ignorisanje zahtjeva, predstavljaju samo neke od njih, dok je primjetna i proizvoljna primjena zakona, koja dovodi do odbijanja pristupa informacijama. centara za socijalni rad 46,8%. Ubjedljivo najniži procenat usvojenih zahtjeva je od strane obrazovnih ustanova /srednjih škola i fakulteta), svega 9,2%. Analiza prava na pristup informacijama u Bosni i Hercegovini Takođe, vidljiva je velika razlika u postupanju između različitih novoa vlasti. Istraživanje pokazuje da organi sa državnog nivoa vlasti postupaju po zahtjevima u zakonom propisanom roku, te u najvećem procentu usvajaju zahtjeve za pristup informacijama. S druge strane, iako su entitetski zakoni doneseni prije više od 20 godina, i dalje je prisutan nezadovoljavajući stepen transparentnosti, te samim tim i pravne nesigurnosti u postupcima pristupa informacijama. Potrebno je istaći da je primjetan napredak entitetskih i kantonalnih organa u formalnoj primjeni zakona, te kod poštovanja zakonskih rokova, broj žalbi zbog "ćutanja uprave" ima tendenciju opadanja, međutim i dalje zabrinjava činjenica da 43,4% javnih organa koji su prekršili zakonom propisane rokove neće snositi nikakvu odgovornost zbog kršenje zakona.

Neodlučivanje javnih organa po zahtjevima za pristup informacijama u zakonom propisanom roku
Odlučivanje nakon isteka zakonskog roka
Nepostupanje drugostepenog organa po prigovoru
Odbijanje pristupa informacijama
Neadekvatno utvrđivanje izuzetaka i provođenje testa javnog interesa
Kršenje prava dvostepenosti postupka

5.2.2. Preporuke

Unaprijediti postojeće zakonske odredbe na način da se precizira forma odlučivanja prilikom postupanja po zahtjevima za pristup informacijama (forma rješenja)
Razmotriti uvođenje inspekcijskog nadzora nad primjenom zakona i propisati prekršaje za kršenje zakona,
Usvojiti izmjene zakona koje će osigurati obavezu proaktivne transparentnosti (obavezno objavljivanje informacija na službenim web stranicama i/ili centralnim portalima), a bez da se diraju stečena ili postojeća prava (test javnog interesa, izuzeci kod pristupa informacijama, itd.),
Educirati službenike za informisanje i osmisliti i sprovoditi obuke koje će unaprijediti transparentnost rada javne uprave na svim nivoima vlasti,
Uzeti u obzir preporuke TAIEX stručne misije u vezi sa stvaranjem novog nezavisnog tijela u čijem će mandatu biti pristup informacijama

5.3. Federacija Bosne i Hercegovine

5.3.1. Analize

5.3.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Zakon u FBiH se ne razlikuje značajno od RS, te u oba zakona nedostaju inspekcijske i kaznene odredbe. Ostale odredbe koje definišu test javnog interesa, javne organe na koje se zakon odnosi, postupak, i druga pitanja, su sličnog ili istovjetnog sadržaja. Najveća razlika u odnosu na druge zakone je skraćen rok za izjavljivanje prigovora na odluku prvostepenog organa, koji u FBiH iznosi 8 dana, dok je na preostala dva nivoa 15 dana. Nedostatak ovog zakona je to što nisu predviđene odredbe tzv. proaktivne transparentnosti.

Kao i na druga dva nivoa vlasti, zakon se može smatrati umjereno ili srednje razvijenim, prevashodno zbog toga što se odnosi na širok krug javnih organa koji su obavezni po njemu postupati.

Poseban problem u FBiH predstavlja pokretanje upravnog spora kao jedinog vida dalje pravne zaštite u slučajevima „ćutanja uprave“. Naime, da bi nezadovoljna stranka pokrenula upravni spor, obavezna je prema važećem Zakonu o upravnim sporovima FBiH da se prethodno obrati Federalnom upravnom inspektoratu, te zahtijeva sprovođenje inspekcijskog nadzora, što predstavlja nepotrebno uslovljavanje stranke i odugovlačenje postupka. U FBiH značajno je ukazati i na probleme vezane za dosuđivanje troškova upravnog spora. Naime, kantonalni sudovi u presudama kojima usvajaju tužbeni zahtjev stranaka odbijaju da donesu odluku o naknadi troškova upravnog spora, zbog čega stranke izjavljuju dalje pravne lijekove u nadi da će povratiti uložena finansijska sredstva, koje Vrhovni sud Federacije BiH redovno odbija. To je inače jedan veliki nedostatak kada je u pitanju ostvarivanje prava na pristup informacijama u FBiH jer čak i kada se uspije u sporu pred sudom, ne postoji način da se povrate troškovi sudskih taksi na tužbu i presudu što za stranke predstavlja finansijski gubitak.

5.3.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Prema nalazima Analize prava na pristup informacijama u BiH za 2024. godinu[1] ukupno u BiH 56.5% javnih organa na svim nivoima vlasti je dostavilo odgovore u zakonski predviđenom roku. Rezultati navedenog istraživanja jasno ukazuju da su javni organi generalno upoznati sa zakonima o slobodi pristupa informacijama, međutim jedan od suštinskih problema koji se javljaju jeste neozbiljan pristup prilikom primjene odredaba zakona. Prekoračenje zakonskih rokova, nedonošenje odluka po zahtjevima u zakonom propisanoj formi i uporno ignorisanje zahtjeva, predstavljaju samo neke od njih, dok je primjetna i proizvoljna primjena zakona, koja dovodi do odbijanja pristupa informacijama. centara za socijalni rad 46,8%. Ubjedljivo najniži procenat usvojenih zahtjeva je od strane obrazovnih ustanova (srednjih škola i fakulteta), svega 9,2%. Takođe, vidljiva je velika razlika u postupanju između različitih novoa vlasti. Istraživanje pokazuje da organi sa državnog nivoa vlasti postupaju po zahtjevima u zakonom propisanom roku, te u najvećem procentu usvajaju zahtjeve za pristup informacijama. S druge strane, iako su entitetski zakoni doneseni prije više od 20 godina, i dalje je prisutan nezadovoljavajući stepen transparentnosti, te samim tim i pravne nesigurnosti u postupcima pristupa informacijama. Potrebno je istaći da je primjetan napredak entitetskih i kantonalnih organa u formalnoj primjeni zakona, te kod poštovanja zakonskih rokova, broj žalbi zbog "ćutanja uprave" ima tendenciju opadanja, međutim i dalje zabrinjava činjenica da 43,4% javnih organa koji su prekršili zakonom propisane rokove neće snositi nikakvu odgovornost zbog kršenje zakona.

Do usvajanja novog Zakona, Institucija ombudsmana za zaštitu ljudskih prava Bosne i Hercegovine bila je zakonom ovlaštena da predlaže instrukcije o primjeni ovog zakona svim nadležnim ministarstvima unutar Bosne i Hercegovine, te je postojala obaveza da se u rješenju kojim se odbija pristup informacijama stranci dostavi uputa o pravu da se obrati Instituciji ombudsmana, što sada nije slučaj. U Godišnjem izvještaju o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2024.g.[2] objavljeno je da su ombudsmani u navedenom izvještajnom periodu zaprimili žalbu vezanu za kršenje prava na pristup informacijama, te su izdali 82 preporuke nadležnim organima. Žalbe su se najvećim dijelom odnosile na:

Neodlučivanje javnih organa po zahtjevima za pristup informacijama u zakonom propisanom roku
Odlučivanje nakon isteka zakonskog roka
Nepostupanje drugostepenog organa po prigovoru
Odbijanje pristupa informacijama
Neadekvatno utvrđivanje izuzetaka i provođenje testa javnog interesa
Kršenje prava dvostepenosti postupka

5.3.2. Preporuke

Razmotriti uvođenje inspekcijskog nadzora nad primjenom zakona i zakonom predvidjeti prekršajne odredbe
Usvojiti izmjene zakona koje će osigurati obavezu proaktivne transparentnosti (obavezno objavljivanje informacija na službenim web stranicama i/ili centralnim portalima), a bez da se zadire u stečena ili postojeća prava (test javnog interesa, izuzeci kod pristupa informacijama, itd
Educirati službenike za informisanje i osmisliti i sprovoditi obuke koje će unaprijediti transparentnost rada javne uprave na svim nivoima vlasti
Uzeti u obzir preporuke TAIEX stručne misije u vezi sa stvaranjem novog nezavisnog tijela u čijem će mandatu biti oblast pristupa informacijama
Izmijeniti postojeće odredbe Zakona o upravnim sporovima koje se odnose na pokretanja spora zbog „ćutanja administracije“ u postupcima po zahtjevima za pristup informacijama, te odredbe koje se odnose na snošenje troškova upravnih sporova

6. Integritet u pravosuđu

Ocjena: ★★☆

Integritet pravosuđa je karakteristika koja opisuje sposobnost institucija pravosuđa da se nose sa najkompleksnijim oblicima kriminala koji pogađaju BiH društvo, uključujući i visoko-profilirane slučajeve korupcije.

6.1. Bosna i Hercegovina

6.1.1. Analize

6.1.1.1. Zakonski okvir

Ocjena: ★★☆

Jedan od mehanizama osiguranja integriteta u pravosuđu jeste institut disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca. Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću (VSTV) sadrži odredbe o disciplinskoj odgovornosti, te propisuje disciplinske prekršaje za sudije i tužioce. Ured disciplinskog tužioca (UDT) vrši tužnost tužioca u vezi sa navodima koji se tiču povreda dužnosti sudija i tužilaca.

U augustu 2023. godine usvojene su izmjene i dopune Zakona o VSTV-u. Uprkos tome što su najavljivane kao rješenje za poboljšanje integriteta i odgovornosti sudija i tužilaca, izmjene nisu obuhvatile sve preporuke EU i Venecijanske komisije, te nisu riješile pitanje sukoba interesa članova Vijeća, što je posebno bilo očigledno u izmjenama teksta zakona koje su urađene tokom sjednice Vijeća ministra, a koje su dodatno oslabile usvojene rješenje.

Iako su u Zastupničkom domu usvojena dva amandmana, nosioci pravosudnih funkcija će moći izbjeći prijavljivanje imovine bliskih srodnika (npr. djece) koji ne žive u istom domaćinstvu, dok oni za koje postoji obaveza dostavljanja podataka o imovini mogu odbiti to učiniti, što otvara dodatni prostor za izbjegavanje odredbi o prijavljivanju imovine.

Izmjene koje su urađene u posljednjem trenutku od strane Vijeća ministara također su omogućile da institucije na drugim nivoima vlasti blokiraju razmjenu podataka o imovinskim kartonima, što može dodatno zakomplikovati i učiniti neučinkovitim proces provjere imovinskih kartona. Nisu propisane adekvatne sankcije u situacijama sukoba interesa ili kada nosioci pravosudnih funkcija dostavljaju netačne informacije.

Proces imenovanja sudija i tužilaca još uvijek nije unapređen u smislu objektivnosti i transparentnosti. Problemi s nedostatkom nepristrasnosti se manifestuju kroz selektivan pristup u procesuiranju korupcije i organizovanog kriminala, kao i optužbe protiv visoko rangiranih zvaničnika umiješanih u korupciju i njihove veze sa organizovanim kriminalom. Prilikom imenovanja i unapređenja nosilaca pravosudnih funkcija, prethodni rezultati rada, pa čak i raniji disciplinski postupci, ne uzimaju se u dovoljnoj mjeri u obzir, čak ni prilikom imenovanja na najviše funkcije u pravosuđu.

Zbog kašnjenja u formiranju Odjela za provođenje postupka povodom izvještaja o imovini i interesima, zakon je promijenjen dva puta tokom 2024. godine, prvo u januaru 2024. godine kada je odgođena primjena do 23. marta 2024. godine, te još jedna izmjena julu 2024. godine kojom je omogućeno da imenovane sudije i tužioci mogu stupiti na dužnost, dok će se provjera imovine vršiti nakon uspostave Odjela.

Izmjenama i dopunama Zakona o VSTV-u iz augusta 2023. godine predviđena je izrada potpuno novog zakona u roku od godinu dana, koji će na sveobuhvatan način da se bavi reformom sistema funkcionisanja pravosuđa, kao i unapređenju odgovornosti i integriteta, što predstavlja zahtjev u okviru procesa pridruživanja.

6.1.1.2. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Pored nedostataka usvojenih izmjena i dopuna Zakona o VSTV-u, poseban problem predstavlja i implementacija usvojenih odredbi. Planirani start primjene novog zakona je bio decembar 2023. godine, je morao biti prolongiran zbog kašnjenja u formiranju novog odjela zaduženog za provjeru imovinskih kartona sudija i tužilaca. Uprkos zakonodavnim naporima, neriješena pitanja i dalje postoje, što utiče na to da izmjene zakona nemaju očekivani efekat kada je u pitanju unapređenje integriteta.

VSTV je na sjednici održanoj 18. oktobra 2023. godine priznao probleme u primjeni novih ovlaštenja u vezi sa verifikacijom imovinskih kartona sudija i tužilaca, kao i da se ova ovlaštenja neće moći provesti do datuma kada je zakon trebao stupiti na snagu, između ostalog zbog toga što posebno odjeljenje za prijavu imovine, koje bi trebalo provodite ove aktivnosti, nije bilo osnovano. To praktički znači da nije moguće imenovati nove sudije i tužioce, što može dovesti do značajnih problema u radu pravosuđa.

Ovi problemi doveli su do potrebe za ponovnim izmjenama zakona, kako bi se produžio rok za uspostavljanje Odjela. Izmjenama iz januara 2024. godine primjena relevantnih odredbi prolongirana je do 23. marta 2024. godine. Međutim, budući da ni do tog roka Odjel nije bio uspostavljen, novim izmjenama iz jula 2024. godine omogućeno je imenovanje sudija i tužilaca te njihovo stupanje na dužnost bez prethodnih provjera, uz obavezu da se one provedu naknadno, nakon uspostavljanja Odjela.

Uprkos navedenim izmjenama, Odjel nije uspostavljen ni do kraja 2024. godine. Posebno je važno istaći da je ključni problem nastao zbog odbijanja Vijeća ministara da odobri neophodna sredstva za rad Odjela i zapošljavanje novog osoblja, što ukazuje na kontinuirane političke opstrukcije uspostavljanja ovog mehanizma odgovornosti.

Prema podacima iz Godišnjeg izvještaja UDT-a, u toku 2024. godine je došlo do povećanja broja pritužbi u odnosu na 2023. godinu kada je zabilježeno 783 pritužbe, te je tokom 2024. godine zaprimljeno 945 pritužbi, pokrenuto je 37 disciplinskih postupaka protiv 39 nosioca pravosudnih funkcija, sedam više u odnosu na 2023. godinu, i izrečeno je ukupno 27 disciplinskih mjera. Najveći broj pravosnažno izrečenih mjera odnose se na: javnu opomenu (9), smanjenje plate (8), te pismena opomena (5).[1]

Zaprimljene pritužbe tokom 2024. godine se najvećim dijelom odnose na postupanje sudija općinskih sudova (ukupno 388 pritužbi), sudija osnovnih sudova (155 pritužbi), potom prijave protiv kantonalnih tužilaštava (137 pritužbi), te sudija kantonalnih sudova (86 pritužbi). Na osnovu ovih podataka može se zaključiti da se skoro 60% zaprimljenih prijava odnosi na prvostepene sudske institucije, odnosno općinske i osnovne sudove.

Broj osnovanih pritužbi u ukupnom broju riješenih pritužbi tokom 2024. godine povećan je u odnosu na 2023. godinu sa 6% na 6,5% u 2024. godini. Najčešće izrečene disciplinske mjere u prošloj godini bile su javne opomene i smanjenje plate, a TI BiH je i ranijih godina primijetio da se uglavnom izriču blaže disciplinske mjere. Posebno je sporna bila praksa da se anonimiziraju pravosnažne odluke kojima se izriču javne opomene sudijama i tužiocima, a čime se potpuno obesmišljava karakter izrečene disciplinske mjere.

7. Procesuiranje korupcije

Procesuiranje koruptivnih krivičnih djela pred sudovima i tužilaštvima u BiH je jedan od ključnih i osnovnih načina sprečavanja, suzbijanja i borbe protiv korupcije.

7.1. Bosna i Hercegovina

7.1.1. Analize

7.1.1.1. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Tokom 2024. godine zabilježeno je neznatno povećanje broja prijava za sva krivična djela, dok je ukupan broj prijava za korupcijska krivična djela sa 349 prijava tokom 2023. godine na 390 prijava tokom 2024. godine. Međutim, od 146 riješenih prijava za korupcijska krivična djela tokom 2024. godine, njih 79 odnosno 54,1% je riješeno negativnom tužilačkom odlukom, odnosno Naredbom o nesprovođenju istrage, 54 prijave ili 36,9% je riješeno na „drugi način“, odnosno prijave riješene ustupanjem predmeta drugom tužilaštvu, spajanjem predmeta itd., dok je u samo 13 slučajeva donijeta Naredba o provođenju istrage, što sa prenijetim istragama u toku prethodne godine iznosi ukupno 22 istrage za korupcijska krivična djela tokom 2024. godin. Također, od 390 prijava u radu tokom 2024. godine 31 prijava se odnosila na slučajeve visoke korupcije, u skladu sa usvojenom definicijom VSTV-a o korupciji na visokom nivou.

Tužilaštvo BiH je tokom 2024. godine imalo ukupno 22 istrage u radu za korupcijska krivična djela, što predstavlja neznatno povećanje u odnosu na 2023. godinu kada je pokrenuto 19 istraga. Osam istraga za korupcijska krivična djela se odnosilo na visoku korupciju. Tužilaštvo BiH je tokom 2024. godine riješilo 12 istraga za korupcijska krivična djela, od čega su tri riješene Naredbom o obustavi istrage. Tužilaštvo BiH je tokom 2024. godine podiglo ukupno 8 optužnica za korupcijska krivična djela, od čega se dvije odnose na visoku korupciju.

Sud BiH je u 2024. godini donio ukupno 10 osuđujućih presuda za korupcijska krivična djela, što predstavlja smanjenje u odnosu na 2023. godinu kada je donijeto 15 osuđujućih presuda, od čega je svih 10 pravosnažnih, dok nije bilo prvostepenih osuda. Od ukupnog broja donesenih osuđujućih sudskih odluka, osam odluka su sa krivično-pravnom sankcijom zatvora, dok su dvije uslovne osude.

7.2. Republika Srpska

7.2.1. Analize

7.2.1.1. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Broj prijava za korupcijska krivična djela u tužilačkom sistemu RS neznatno je smanjen tokom 2024. godine u odnosu na 2023. godinu. Tužilački sistem RS je tokom 2024. godine imao ukupno 449 prijava u radu za korupcijska krivična djela, od čega se samo sedam prijava odnosilo na predmet korupcije na visokom nivou.

Broj riješenih prijava je također neznatno smanjen tokom 2024. godine u odnosu na 2023. godinu. Udio Naredbi o nesprovođenju istrage u ukupnom broju riješenih prijava je tokom 2024. godine i iznosi 56,1%, i smanjen je u poređenju sa 68,2% tokom 2023. godine

Kada je u pitanju broj otvorenih istraga, tokom 2024. godine je zabilježeno je minimalno povećanje broja u poređenju sa 2023. godinom, odnosno u 2024. godini je unutar tužilačkog sistema RS je bilo ukupno 118 istraga u radu u predmetima korupcije, od čega se osam odnosilo na korupciju na visokom nivou, dok je tokom 2023. godine bilo u radu ukupno 103 istrage. Kada govorimo o riješenim istragama, tokom 2024. godine je povećan broj riješenih istraga sa 59 tokom 2023. godine na 75 tokom 2024. godine. Udio naredbi o obustavi istrage u ukupnom broju riješenih istraga smanjen je sa 49,1% tokom 2023. godine na 40% tokom 2024. godine.

Tokom 2024. godine povećan je broj podignutih optužnica za korupcijska krivična djela u odnosu na 2023. godinu, sa 27 podignutih optužnica tokom 2023. godine na 39 podignutih optužnica tokom 2024. godine. Od ovog broja podignutih optužnica tokom 2024. godine, samo tri su se odnosile na predmete korupcije na visokom nivou.

Kada govorimo o broju osuđujućih presuda za korupcijska krivična djela, tokom 2024. godine je zabilježen skoro isti broj osuđujućih presuda kao i prethodne godine (42 presude 2023 i 43 presude 2024. godine). Broj zatvorski kazni je povećan sa 19 tokom 2023. godine na 23 tokom 2024. godine, dok udio zatvorskih kazni u ukupnom broju donesenih osuđujućih presuda iznosi 53,4%. broj uslovnih osuda je smanjen sa 13 u toku 2023. na 9 u toku 2024. godine, dok je broj novčanih kazni ostao isti kao i prethodne godine, odnosno izrečeno je ukupno 11 novčanih kazni.

7.3. Federacija Bosne i Hercegovine

7.3.1. Analize

7.3.1.1. Implementacija

Ocjena: ★★☆

U tužilačkom sistemu FBiH je tokom 2024. godine zabilježeno smanjenje broja prijava za korupcijska krivična djela sa 1.117 prijava tokom 2023. godine na 1.054 prijava tokom 2024. godine. Od ukupnog broja zaprimljenih prijava tokom 2024. godine, 19 prijava se odnosilo na predmete korupcije na visokom nivou. Udio prijava u radu za korupcijska krivična djela u ukupnom broju prijava u tužilačkom sistemu FBiH smanjen je sa 5,3% tokom 2023. godine na 4,8% tokom 2024. godine.

Tužilaštva unutar tužilačkog sistema FBiH su u 2024. riješila ukupno 697 prijava, od čega se 14 prijava odnosilo na korupciju na visokom nivou. Od tog broja, 469 prijava tokom 2024. godine, od čega su se tri odnosile na korupciju na visokom nivou je riješeno Naredbom o nesprovođenju istrage, dok su 53 prijave riješene na „drugi način“, odnosno ustupanjem predmeta drugom tužilaštvu, spajanjem predmeta i sl. Udio Naredbi o obustavi istrage u ukupnom broju riješenih prijava iznosi 67,3%, te je neznatno smanjen u odnosu na 2023. godinu kada je udio Naredbi o nesprovođenju prijave u ukupnom broju riješenih prijava iznosio 68,2%

Tokom 2024. godine je zabilježeno je smanjenje broja istraga za korupcijska krivična djela u tužilačkom sistemu FBiH sa 264 istrage tokom 2023. godine na 236 istrage tokom 2024. godine, od čega se 18 odnosilo na korupciju na visokom nivou. Tužilaštva unutar tužilačkog sistema tokom 2024. godine su riješila ukupno 165 istraga (13 istrage za korupciju na visokom nivou), te je zabilježeno smanjenje u poređenju sa 2023. godinom kada su bile 182 riješene istrage. Udio Naredbi o obustavi istrage u ukupnom broju riješenih prijava neznatno je povećan sa 35,1% tokom 2023. godine na 35.8% tokom 2024. godine.

U tužilačkom sistemu FBiH 2024. godine zabilježeno smanjenje broja podignutih optužnica za korupcijska krivična djela, sa 111 podignutih optužnica tokom 2023. godine na 95 podignutih optužnica tokom 2024. godine, od čega se 11 odnosi na predmete korupcije na visokom nivou.

Tužilački sistem FBiH bilježi i smanjenje broja osuđujućih presuda za korupcijska krivična djela u 2024. godini, sa 147 tokom 2023. godine na 133 tokom 2024. godine, od čega se 11 odnosi na korupciju na visokom nivou. Udio zatvorskih kazni u ukupnom broju osuđujućih presuda iznosi 40,6%, dok je udio uslovnih osuda i dalje na jako visokom nivou i iznosi 58,6%.

7.4. Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine

7.4.1. Analize

7.4.1.1. Implementacija

Ocjena: ★★☆

Tužilaštvo BD je u toku 2024. godine imalo deset prijava za korupcijska krivična djela, što predstavlja smanjenje broja u odnosu na 2023. godinu kada je bilo 11 prijava. Također, udio prijava za korupcijska krivična djela u odnosu na ukupan broj prijava smanjen je sa 4,5% tokom 2023. godine na 3,6% tokom 2024. godine.

Za razliku od ostalih nivoa vlasti, već godinama Tužilaštvo BD po pravilu ne donosi negativne tužilačke odluke u procesu rješavanja prijava za koruptivna korupcijska djela kojih je tokom 2024. godine bilo 10, odnosno u posljednje četiri godine zabilježena je samo jedna Naredba o nesprovođenju istrage kod Tužilaštva BD.

Tužilački sistem BD bilježi smanjenje ukupnog broja otvorenih istraga za korupcijska krivična djela u toku 2024. godine, odnosno evidentirano je ukupno 17 otvorenih istraga za korupcijska krivična djela, u odnosu na 22 otvorene istrage tokom 2023. godine.

Tokom 2024. godine je u tužilačkom sistemu BD zabilježen pad broja riješenih istraga za korupcijska krivična djela, gdje je tokom 2024. godine riješeno 10 istraga, u poređenju na 14 riješenih istraga tokom 2023. godine. Udio Naredbi o obustavi istrage u ukupnom broju riješenih istraga u Tužilaštvu BD je značajno povećan tokom 2024. godine i iznosi 60% u poređenju sa udjelom tokom 2023. godine koji je iznosio 42,8%%. Tokom 2024. godine, od deset riješenih istraga, šest istraga je riješeno obustavom. Uporedo sa smanjenjem broja istraga, smanjen je i broj podignutih optužnica sa osam podignutih optužnica tokom 2023. godine na tek 3 podignute optužnice tokom 2024. godine.

Kada je riječ o broju osuđujućih presuda, na nivou BD je tokom 2024. godine zabilježeno je povećanje broja donesenih osuđujućih presuda sa 7 tokom 2023. godine na 8 tokom 2024. godine.